Notre entretien avec Margrethe Vestager

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Nous rencontrons Margrethe Vestager le 13 septembre, quelques jours avant qu’Ursula von der Leyen ne dévoile le casting des commissaires pour le prochain mandat ainsi que la répartition des portefeuilles. La prochaine Commission devrait entrer en fonction en novembre ou décembre, selon le déroulement des auditions parlementaires.

Après deux mandats en tant que commissaire à la concurrence, Vestager quittera bientôt son bureau du douzième étage du Berlaymont. Ce bâtiment des années 1960, qui doit son nom aux sœurs du couvent du Berlaymont, abrite le QG de la Commission européenne. Les 850 fonctionnaires de la Direction générale de la concurrence (DG COMP) travaillent quant à eux dans la tour Madou, à une quinzaine de minutes à pied du siège de la Commission.

Cet été, le gouvernement danois a proposé le nom de Dan Jørgensen pour être commissaire européen pour les cinq prochaines années. Le parti social-libéral de Margrethe Vestager — qui avait proposé son nom pour le poste en 2014 — ne fait plus partie de la coalition au pouvoir au Danemark.

Dix ans à la tête de la politique de concurrence de l'UE

Le droit de la concurrence a joué un rôle central dans la construction européenne. Le compromis originel était que la France pourrait subventionner ses agriculteurs, à condition de se plier à la volonté allemande de prémunir le marché intérieur contre les pratiques anticoncurrentielles et la course aux subventions. Ces dispositions ont été gravées dans le marbre du traité de Rome.

Dans le puzzle institutionnel européen, les commissaires représentent l'intérêt général de l'UE, et non le pays qui les a nommés ou le parti auquel ils appartiennent. “L’égalité de traitement est un principe fondamental. Quand je travaille sur un dossier d'aide d'État, je ne peux pas avoir une approche différente selon que le Premier ministre ou le ministre des finances avec lequel je traite appartient à mon parti politique ou non. Cela est tout simplement inenvisageable”, note Vestager.

La Commission est gardienne de traités qui font de la libre concurrence un objectif quasi-constitutionnel, d’aucuns diraient religieux. Margrethe Vestager se souvient du serment qu'elle a prêté devant la Cour de justice de l'UE : “Le serment que nous faisons est de donner vie au Traité, et j'ai pris ce serment très au sérieux. On nous a emmenés en bus à Luxembourg pour prêter serment debout devant 37 juges en robe. Vous faites le serment que les Traités vous guideront, de ne pas recevoir d'instructions et de n'en solliciter de personne. De nombreux choix politiques ont été faits lors de la rédaction de ce Traité : ce n'est pas un espace technocratique dépourvu de politique.”

Margrethe Vestager © Un portrait réalisé par Anaïs Lefebvre, directrice artistique et illustratrice basée à Paris

Superviser la politique de concurrence européenne est une tâche éminemment technique. Le droit de la concurrence est un domaine peuplé d'avocats et d'économistes qui parlent leur propre jargon et font des blagues de geeks. "Je ne connaissais pas grand-chose au droit de la concurrence quand je suis arrivée", dit Vestager. "Ma formation d’économiste portait principalement sur la macroéconomie. J'avais bien sûr étudié la microéconomie et l'économie industrielle, mais je pense que le chef économiste et son équipe ont dû se dire 'non, elle ne peut pas travailler avec nous'. J'ai essayé de maximiser ma courbe d’apprentissage."

Mais le portefeuille de la concurrence est aussi très politique, en prise directe avec les plus grandes entreprises du monde et les gouvernements des 27 États membres de l'UE. Après avoir décroché le poste en 2014, Vestager s'est rapidement forgée une réputation de politicienne intraitable. Elle a infligé des amendes de plusieurs milliards d'euros aux géants de la tech, s'est battue contre les rulings fiscaux accordés par les gouvernements de l'UE à certaines entreprises, et s’est opposée aux gouvernements qui souhaitaient soutenir leurs champions nationaux au détriment de leurs voisins.

Des règlements phares comme le Digital Markets Act (DMA) ou la Foreign Subsidy Regulation (FSR) ont eu un impact profond sur l'application du droit de la concurrence. Ces initiatives législatives ont influencé l’agenda politique mondial, un exemple de ce qu'on appelle "l'effet Bruxelles". La politique de concurrence de Vestager lui a valu des éloges, mais aussi des critiques. Les gouvernements français et allemand l'ont tancée quand elle a bloqué la fusion Alstom/Siemens ; le PDG d'Apple, Tim Cook, a qualifié la décision de la Commission sur le taux d’imposition préférentiel accordé par l’Irlande à Apple de “connerie politique" ; Donald Trump l'a surnommée “Europe’s Tax Lady”.

La Commission est fréquemment accusée par Washington d'utiliser les règles de concurrence pour protéger les entreprises européennes. Les relations transatlantiques se sont cependant améliorées sous Joe Biden, qui a signé un “executive order” sur la promotion de la concurrence dans l'économie américaine. Biden a également nommé Lina Khan, une critique de longue date d'Amazon, à la présidence de la Federal Trade Commission.

Les différences d’interprétation entre autorités de concurrence à l’échelle internationale ne sont pas sans conséquences. Il peut être difficile pour les entreprises de mener de front des procédures parallèles dans de multiples juridictions. L’affaire peut tourner au cauchemar lorsque des autorités rendent des décisions divergentes, notamment en matière de remèdes.

"Nous n'avons évidemment pas de droit international de la concurrence. Et nous avons différentes législations en vigueur dans différentes juridictions. Cela dit, je pense que la coopération avec les Etats-Unis n'a jamais été aussi bonne. Nous avons, en parallèle du Trade and Technology Council (TTC), le Dialogue sur la politique de concurrence et de technologie (Joint Technology Competition Policy Dialogue), qui se tient une fois par an avec la Federal Trade Commission (FTC) et le Department of Justice (DoJ), où nous discutons aussi de politique de concurrence. Je pense que nous avons développé une approche assez similaire sur les questions liées aux marchés numériques.

Nous travaillons très étroitement avec les États-Unis sur les cas de concentrations et d'ententes. Pour les entreprises, c'est un énorme avantage. Si nous avons une théorie du préjudice qui peut être résolue avec un seul et même remède au lieu d'avoir des points de vue divergents, c'est positif pour les entreprises en cause."

Certains gouvernements ont fait campagne pour réorienter la politique de concurrence. En 2019, la France et l'Allemagne ont milité pour une révision de la manière dont la Commission prend en compte le marché géographique pertinent à la suite à l'interdiction de la fusion Alstom/Siemens. En 2024, Paris et Berlin ont à nouveau pris la plume pour appeler la Commission à permettre la consolidation dans des secteurs stratégiques tels que les télécommunications ou l’aérospatial. 

Quand le Covid-19 a frappé, les règles sur les aides d'État ont été assouplies pour permettre aux gouvernements de maintenir leurs économies sous perfusion à coups de milliards d’euros de subventions. Ces mesures temporaires ont été prolongées suite à l'invasion de l'Ukraine par la Russie et à la crise énergétique. Margrethe Vestager a insisté sur leur caractère temporaire et sur l'impérieuse nécessité d’un retour à la normale.

Laisser libre cours aux gouvernements fait courir au marché intérieur un risque de fragmentation : l'Allemagne représentait en 2022 à elle seule 76% des aides d'État accordées aux entreprises de l’UE. Le rapport Draghi publié récemment convient que des politiques nationales non coordonnées ont "un impact néfaste sur le marché unique lorsque les plus grands pays ayant le plus de capacité budgétaire peuvent apporter un soutien beaucoup plus généreux que les autres".

La politique de concurrence doit-elle poursuivre des objectifs autres que la concurrence libre et non faussée ? Économiste de formation, Vestager revient à la règle canonique de Tinbergen. Elle nous dit : 

"Ce dont nous avons besoin, c'est d'avoir différents outils pour différents objectifs. C'est l'une des premières choses que vous apprenez quand vous étudiez l’économie, et je pense que cela a indéniablement fait ses preuves. Faire d’une pierre deux coups : avez-vous déjà vu cela fonctionner en pratique ?"

Elle ajoute : "Nous avons des outils de concurrence pour traiter de questions de concurrence, mais il y a bien sûr des questions qui appellent d'autres considérations — la sécurité économique ou le pluralisme des médias, par exemple. La France n'a malheureusement pas de pouvoir d’évocation en matière de pluralisme des médias, et je pense que chaque pays devrait en avoir. Le Royaume-Uni utilise très activement l'argument suivant : 'cette fusion peut être autorisée sous le prisme de la concurrence, mais nous devons aussi l'examiner du point de vue du pluralisme des médias'. En ce qui concerne la sécurité économique, nous avons le filtrage des investissements directs à l’étranger."

Certains critiques considèrent que la politique de concurrence est mise en œuvre par des fonctionnaires non-élus dans leur tour (Madou) d'ivoire. Margrethe Vestager rétorque que la Commission prend grand soin d'impliquer les nombreuses parties prenantes. "Chaque fois que nous avons eu une proposition législative, nous avons fait de notre mieux pour nous assurer que le Parlement ait aussi son mot à dire. Par exemple, quand nous avons fait notre proposition sur la façon d'augmenter les ressources, l'indépendance et la boîte à outils des autorités nationales de concurrence, nous avons trouvé une double base juridique qui permettait aussi au Parlement d'avoir son mot à dire. Je pense que c'est très important."

Lorsqu'elle adopte des lignes directrices qui définissent la lecture qu’elle fait des règles applicables, la Commission ambitionne d’être le plus transparente possible, note Vestager. "Les nouvelles lignes directrices que nous développons sur l'article 102 sont basées sur 34 jugements. Bien sûr, il faut interpréter car autant de jugements créent une marge d'interprétation, mais pas une ligne systématique sur la façon dont nous devons agir. Mais cela crée aussi de la transparence de dire : 'nous interprétons ces jugements de telle façon, ce sont les lignes directrices que nous utiliserons'. Nous avons aussi des consultations pour les parties prenantes."

Vestager résume la décennie écoulée : "Le droit et la politique de la concurrence ont beaucoup changé au cours de la dernière décennie. Il est maintenant beaucoup plus courant d'avoir des théories du préjudice liées à l'innovation ; nous avons aussi réformé une grande partie des règles sur les aides d'État, pour ne citer que quelques éléments. Le droit de la concurrence et la façon dont nous l’interprétons continueront à évoluer. Je pense que nous verrons encore plus de nouvelles théories, y compris dans des cas qui peuvent sembler standards au premier abord mais dans lesquels l'innovation pourrait maintenant s'avérer être la question principale."

Une fin de mandat particulièrement intense

La fin de mandat de Margrethe Vestager est loin d’être une promenade de santé. "Je pensais que j’aurais du temps pour aller voir des expositions à Paris. Mais non, c'est très intense”, s’amuse-t-elle. Peu après la pause estivale, la Cour de justice de l’UE a rendu trois jugements qui vont marquer durablement le droit de la concurrence.

Dans l'arrêt Apple, la Cour a confirmé la décision de la Commission selon laquelle l’entreprise à la pomme a bénéficié d'avantages fiscaux illégaux de l'Irlande entre 1991 et 2007. Le jugement est définitif : Apple devra rembourser 13 milliards d'euros d'impôts à l’Irlande. Pour Margrethe Vestager, cette victoire est une belle surprise : ces dernières années, la Commission a perdu des affaires similaires contre le Luxembourg avec Amazon et Fiat, et les Pays-Bas avec Starbucks. 

Utiliser les règles sur les aides d'État pour lutter contre les accords fiscaux entre les grandes entreprises et certains gouvernements européens était une stratégie ambitieuse. Les négociations sur l'harmonisation fiscale étant au point mort — les décisions sur ce sujet sont prises à l’unanimité au Conseil de l'UE — le droit des aides d’Etat offrait alors une voie détournée pour s’attaquer à l’épineuse question du dumping fiscal au sein de l’UE. 

Dans l'arrêt Google, la Cour a confirmé l'amende de 2,4 milliards d'euros infligée à l’entreprise par la Commission en 2017. Google a abusé de sa position dominante dans le marché de la recherche en ligne en favorisant son propre service de comparaison de prix, Google Shopping. 

Pour Margrethe Vestager, ces deux arrêts sont une douce victoire. "Les récents arrêts Apple et Google valident ces principes fondamentaux : l'équité fiscale et le principe selon lequel personne n'est au-dessus de la loi", commente-t-elle. 

“On me demande assez souvent : ‘pensez-vous que nous pouvons faire en sorte que les Big Tech respectent le droit européen ?’. Cela signifie que les gens ont peur que les grandes entreprises de la tech fassent fi des règles qu’ils doivent respecter. Je pense que ces derniers jugements montrent que nous pouvons nous attaquer à ces sujets-là, que nous pouvons gagner nos dossiers.”

Dans l'affaire Illumina/GRAIL, la Cour a conclu que la Commission n’a pas compétence pour examiner les concentrations qui ont un impact important sur la concurrence mais n’atteignent pas les seuils de notification, que ce soit au niveau national ou européen.

Ce cas de figure intervient typiquement lorsque de grandes entreprises achètent de jeunes startups très prometteuses — on appelle cela une ‘killer acquisition’. En raison du faible chiffre d'affaires de l’entreprise cible, ces transactions tombent parfois en dessous des seuils qui permettent aux autorités nationales de concurrence de les examiner. 

En 2021, la Commission a adopté des lignes directrices concernant les règles sur le contrôle des concentrations. Dans ce document, la Commission incite les autorités de concurrence nationales à renvoyer des transactions à la Commission même lorsque ces dernières ne déclenchent pas de notification au niveau national.

Suite à cette nouvelle interprétation, la Commission a accepté le renvoi par l'Autorité de la concurrence française de l'acquisition par Illumina de GRAIL, une entreprise qui n'avait aucun revenu au sein de l'UE. La Commission a interdit la transaction, mais Illumina a ignoré cette décision et a été condamnée à une amende de 432 millions d'euros pour avoir illégalement pris le contrôle de GRAIL. Dans son jugement, la Cour annule la décision de la Commission d'examiner la concentration, ce qui invalide automatiquement toutes les décisions ultérieures.

“Vous devez être vigilant dans l'application du droit de la concurrence, mais vous devez aussi le faire avancer”, affirme Vestager.

“Le prochain commissaire devra s’atteler à des questions très importantes sur la manière d’examiner les ‘killer acquisitions’. Il n'est pas acquis que vous puissiez les examiner en baissant le seuil de chiffre d'affaires, ou en ayant un seuil basé sur la valeur de la transaction. Le risque est d’obtenir un filet dont les mailles sont beaucoup trop fines, et ainsi de créer non seulement un fardeau considérable pour les entreprises mais aussi une charge de travail hors de proportion. C'est une considération importante. Et il faut y réfléchir, mais pas pendant trop longtemps. Parce qu'en ce moment même, ces ‘killer acquisitions’ se produisent. La bonne nouvelle, c'est que sur les 100 projets d’acquisition que nous avons examinés, nous avons seulement enquêté sur trois.”

Un nouveau chapitre pour la politique de concurrence de l'UE

Margrethe Vestager a été commissaire à la concurrence pendant dix années. Jusqu’en 2024, le record de longévité était détenu par l’allemand Hans von der Groeben, le tout premier commissaire à la concurrence, qui a exercé de 1958 à 1967.

Une fois formellement choisi par Ursula von der Leyen, le successeur de Margrethe Vestager devra survivre aux rudes auditions du Parlement européen. L’ancienne ministre danoise se souvient de sa préparation comme “un processus très enrichissant”. “C'était vraiment intense. Vous rencontrez les coordinateurs du Parlement européen, le président des commissions, vous essayez de comprendre quels sont leurs intérêts et ce qu'ils vont vous demander afin d'avoir quelques orientations.”

Nous lui demandons si elle a des conseils pour son successeur.

“Je pense que s'il y a une chose que j'aurais aimé savoir et qui aurait facilité mon début à la Commission, ça aurait d'entendre la chose suivante : ‘Écoute tes équipes : ce sont elles, les personnes intelligentes qui savent tout sur le droit de la concurrence, et tu n’as pas à rivaliser avec elles car ce n'est pas ton rôle. Ton rôle est de prendre des responsabilités au niveau politique et de donner des orientations sur les choses qu’il faut faire, celles qu’il vaut mieux éviter, et sur les options à explorer. Cela ne consiste pas à réaliser l’analyse juridique en elle-même mais à donner une direction sur ce qu'est ou doit être l’analyse juridique en question.’ Cela signifie que vous pouvez être commissaire à la concurrence sans être avocat en droit de la concurrence.”

Au revoir Bruxelles 

Avant d'arriver à la Commission, Margrethe Vestager avait réalisé toute sa carrière en Danois. Elle se souvient : “Un jour, je rencontrais Jonathan Hill, [alors commissaire à la stabilité financière], et c'était à l'époque où j'avais des difficultés avec la langue anglaise. Je lui ai demandé : ‘n'êtes-vous pas effondré d'entendre comment nous traitons votre langue ?’ Il m’a répondu : ‘non, je suis très honoré que vous essayiez tous.’”

Margrethe Vestager n'a pas révélé publiquement ce qui l’attend après la Commission. Elle retournera probablement au Danemark, du moins pour un certain temps. Bruxelles est une ville qui lui manquera, nous confie-t-elle. Le week-end, Vestager pouvait être aperçue au détour d’une rue d’Ixelles ou dans les magasins de seconde main, se mêlant aux habitants. 

“Vous devez laisser à Bruxelles sa chance. Parce qu'à première vue, vous pourriez vous dire : ‘Pourquoi les poubelles sont-elles en plein milieu de la rue ? Pourquoi est-ce que je n’arrive pas à trouver mon chemin ?’. Mais quand vous passez le cap, c'est un endroit merveilleux — les marchés, les restaurants, la diversité des quartiers. C'est aussi une ville plutôt verte, avec de nombreux parcs. Et j'aime cette ‘rythmique’ des maisons — vous savez, ces petites maisons étroites aux ferronneries toutes uniques. C'est comme de la musique dans la rue, comme des notes qui montent et descendent. Et au moment où vous vous en rendez compte, vous ne pouvez plus voir que ça. Dans certains quartiers, c'est une mélodie assez modeste, dans d'autres, elle est vraiment élaborée. Mais c'est le même type de musique dans toute la ville. Et je l’apprécie vraiment. Cela va beaucoup me manquer.”

La commissaire européenne a été marquée par la diversité de la scène culinaire bruxelloise. “À Bruxelles, vous voulez de la nourriture tanzanienne ? Eh bien, c'est ici que vous allez. Vous voulez manger italien ? Japonais fusion ? Eh bien, c'est là que vous devriez aller”, se réjouit-elle. “Bien sûr, tout tourne autour des frites, qui sont un véritable bijou.” 

Il reste à Margrethe Vestager encore un peu de temps pour profiter de la richesse gastronomique de Bruxelles (Frit Flagey ou Maison Antoine, nous ne nous prononcerons pas) avant de retourner au stegt flæsk danois (ventre de porc frit servi avec des pommes de terre et une sauce au persil) et au smørrebrød (hareng mariné).

Farvel, Margrethe !