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Le Briefing
Le 16 novembre, la Commission européenne a annoncé la réautorisation du glyphosate pour dix années. Cette décision est le dernier épisode d’un feuilleton scientifico-réglementaire sur les effets nocifs et les vertus de l’herbicide le plus utilisé au monde. On vous explique pourquoi et comment cette décision a été prise.
CONTEXTE • Depuis 1993, les produits phytopharmaceutiques utilisés dans l’UE sont soumis à une procédure d’autorisation en deux étapes :
La substance active du produit en question doit tout d’abord être autorisée à l’échelle de l’UE.
Il appartient ensuite à chaque État membre d’autoriser (ou non) les produits qui contiennent cette substance sur leur territoire.
En tant que substance active, le glyphosate a été autorisé au sein de l’UE pour la première fois en 2002, pour une durée de dix ans. Renouvelée pour la dernière fois en 2017, l’autorisation actuelle du glyphosate expire le 15 décembre 2023.
Dès 2019, le “Glyphosate Renewal Group” (groupe pour la réautorisation du glyphosate) avait fait une demande de renouvellement en vue de l’expiration prochaine de l’autorisation.
Suite à cette demande, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) a réalisé une étude approfondie sur les risques liés au glyphosate. Les résultats de ces travaux ont été publiés en juillet dernier. L’EFSA y conclut que “l'évaluation de l'impact du glyphosate sur la santé humaine, la santé animale et l'environnement n'a pas identifié de domaine de préoccupation critique”.
Sur la base de cette étude, la Commission a présenté aux Etats membres un projet de règlement d'exécution prolongeant l’autorisation du glyphosate pour dix années supplémentaires.
Pour rappel, les règlements d’exécution sont adoptés par la Commission afin d’assurer des conditions uniformes d’exécution d’actes juridiques à travers l’UE. Ces compétences d’exécution lui sont conférées par le Conseil et le Parlement.
Pendant la procédure d’examen d’un règlement d’exécution, les Etats membres votent à la majorité qualifiée — c’est-à-dire 15 Etats sur 27, qui représentent au moins 65% de la population européenne — pour ou contre le règlement. S’ils n’arrivent pas à s’accorder, il revient à la Commission de décider de l’adoption du règlement d’exécution : c’est ce qu’il s’est passé dans le cas du glyphosate.
(IN)DÉCISION • Le 13 octobre, un premier vote des Etats membres a eu lieu. Ces derniers étaient réunis au sein du Comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux (Scopaff), qui vote sur les actes d’exécution relatifs aux produits phytopharmaceutiques. Le comité n’est pas parvenu à une majorité qualifiée pour ou contre.
Le 16 novembre, le projet de règlement d’exécution a donc été soumis à un comité d’appel comprenant également des représentants des Etats membres. Ce dernier a également échoué à trouver une position claire.
Parmi les Etats membres, sept se sont abstenus de voter : la France, l’Allemagne, l’Italie, la Belgique, la Bulgarie, Malte, et les Pays-Bas. Trois ont voté contre : l’Autriche, la Croatie et le Luxembourg. Le reste des Etats membres a voté pour, y compris l’Espagne et le Portugal, où des gouvernements socialistes sont au pouvoir.
Une majorité qualifiée contre le règlement d’exécution était donc très loin d’être atteinte. “La scénario d’une majorité qualifiée “contre” n’a jamais été crédible”, explique le député européen Pascal Canfin.
Faute de majorité qualifiée, la Commission devait elle-même prendre une décision d’ici le 15 décembre : elle a décidé que l’autorisation du glyphosate serait renouvelée pour 10 ans.
“La Commission européenne devait prendre sa décision finale au plus tard le 15 décembre 2023. Elle a décidé de le faire aujourd’hui sur la base d’un texte qui n’a pas été soutenu par les trois plus grandes puissances agricoles européenne (Allemagne, France, Italie). Je le regrette car il lui restait un mois pour faire une proposition plus équilibrée (...)”, ajoute Pascal Canfin.
La France — qui s’est abstenue, car non satisfaite des détails de la proposition — n’aurait donc pas pu changer la donne si elle avait voté contre. Cependant, cela aurait envoyé un puissant signal politique. C’est ce qui est reproché à Emmanuel Macron, qui avait pourtant annoncé en 2017 que le glyphosate serait interdit “dans trois ans”.
CONTROVERSE • Les effets nocifs de l’utilisation du glyphosate font l’objet d’une controverse scientifique.
La rapport de l’EFSA, sur lequel se base la Commission européenne, a établi qu’il n’existait pas de “domaine de préoccupation critique” concernant l’utilisation de l’herbicide. Les travaux de l’EFSA sont cependant critiqués par certains car ils reposent en partie sur des études scientifiques réalisées par l’industrie du glyphosate.
De son côté, l’EFSA reconnaît qu’elle ne dispose pas d’assez de ressources pour pouvoir faire son travail de manière optimale. Guilhem de Seze, chef du département “Production et évaluation des risques” de l’EFSA, a déclaré que l’agence aurait besoin de cinquante employés de plus ainsi que 15 millions d’euros supplémentaires par an.
Une autre étude, celle du Centre international de recherche sur le cancer (CIRC) de l’OMS, vient semer le doute. Le CIRC a jugé en 2015 que le glyphosate était “probablement cancérigène pour les humains”. D’autres organismes comme l’Autorité européenne des produits chimiques (ECHA) contredisent ces conclusions : l’ECHA considère que la classification du glyphosate comme cancérigène n’est “pas justifiée”.
EN BREF • Malgré ces débats, le glyphosate reste aujourd’hui l’herbicide le plus utilisé en Europe. L’Espagne est son plus grand consommateur, avec 11 400 tonnes vendues au sein de l'État membre en 2021. Viennent ensuite la France, la Pologne et l’Allemagne.
Le Luxembourg était en 2020 le premier pays à interdire sa commercialisation, avant d’interdire totalement son utilisation en 2021. Il a cependant dû faire marche arrière en 2023 face à une décision de la Cour administrative du Luxembourg. Celle-ci a souligné “l’absence d’indication de la moindre argumentation juridique” derrière la décision d’interdiction.
Pour qu’un Etat membre puisse interdire l’utilisation d’un pesticide sur son territoire, il doit en effet prouver que l’utilisation du pesticide présente des risques importants pour l’environnement et la santé, compte tenu des conditions agricoles qui lui sont propres — ce que le Luxembourg n’est pas parvenu à faire.
Inter alia
KARLSRUHE • Le 15 novembre, la Cour constitutionnelle fédérale allemande a créé un véritable séisme budgétaire et politique. La Cour a donné raison à 197 députés CDU/CSU qui considéraient que le gouvernement d’Olaf Scholz avait illégalement réaffecté €60 milliards de fonds Covid-19 non dépensés au fonds pour le climat et la transformation (KTF).
En février 2022, la coalition au pouvoir a décidé de réaffecter ces €60 milliards non utilisés à un fonds spécial qui bénéficiait de l’immunité budgétaire réservée aux dépenses d’urgence datant du Covid-19. Une bonne partie de ces €60 milliards devait financer des mesures clés de la transition énergétique et industrielle allemande : semi-conducteurs, remplacement des chaudières à gaz par des pompes à chaleur, modernisation du rail, ou financement de l’hydrogène.
La règle d’or budgétaire inscrite dans la constitution allemande — qui interdit que le déficit public ne dépasse 0.35% du PIB — était alors suspendue pour cause de Covid-19. Inadmissible selon la Cour, qui considère que le gouvernement ne peut réallouer des fonds d’urgence que pour répondre à des situations d’urgence. Le fonds pour climat et transformation — initialement doté d’une enveloppe totale de €212 milliards — se retrouve amputé de €60 milliards à la suite de ce jugement. Le gouvernement devra compenser ce trou budgétaire par d’autres moyens.
Pour la coalition au pouvoir, il s’agit d’un choc politique majeur qui implique des choix budgétaires importants sur les différentes politiques climatiques dans lesquelles l’Allemagne s’est engagée. La décision des juges de Karlsruhe pourrait également créer des dissensions entre les différents partenaires de la coalition au pouvoir.
Dans la foulée du jugement, l’Allemagne a annoncé qu’elle s’opposerait à un top-up de €100 milliards du budget de l’UE pour 2021-2027 demandé par la Commission européenne pour financer l’aide à l’Ukraine ou encore les effets de la crise migratoire en cours.
Au niveau européen, l’Allemagne s’est positionnée en partisan d’un retour à des règles budgétaires strictes dans le cadre de la réforme du Pacte de stabilité et de croissance, actuellement en cours de discussion.
Pour le ministre des finances Christian Lindner, il ne sera pas aisé d’expliquer à ses homologues européens qu’il faut revenir à l’orthodoxie budgétaire en Europe lorsque son gouvernement se fait sanctionner pour n’avoir pas respecté ses propres règles budgétaires.
Au-delà du débat budgétaire,la décision de la cour de Karlsruhe est un signal alarmant pour le reste de l’UE. Le sous-investissement chronique en Allemagne est un sujet pour l’économie européenne dans son ensemble. Cela d’autant plus que de nombreux fonds “spéciaux” ont été mis en place pour dépenser des fonds d’urgence non dépensés. La récession en Allemagne tire déjà l’économie du reste de l’Europe vers le bas.
DMA • Apple, ByteDance (Tiktok), et Meta ont contesté devant le Tribunal de l’UE leur désignation en tant que “gatekeepers” dans le cadre du DMA (Digital Markets Act). Ces entreprises sont considérées comme des contrôleurs d’accès pour 22 services en ligne essentiels, tels que les app stores, les réseaux sociaux, les services de messagerie ou encore les marketplace.
Meta a été la première à déposer un recours en justice, contestant l'inclusion de ses services Marketplace et Messenger dans le DMA. ByteDance, propriétaire de TikTok, a fait de même, arguant que sa plateforme de partage de vidéos avait été qualifiée à tort de réseau social.
Les entreprises désignées comme gatekeepers ont la possibilité de saisir le Tribunal de l'Union européenne pour faire annuler les décisions de nomination. Elles peuvent faire valoir qu'elles ne comprennent pas les raisons pour lesquelles certains services sont couverts par le DMA et que la décision de la Commission n’a pas été suffisamment motivée.
Certaines ont déjà commencé à restructurer leurs activités en Europe. Facebook et Instagram (Meta) prévoient de proposer des abonnements payants sans publicité dans l'UE, tandis que Google accroît les possibilités de partage des données. Microsoft, Amazon et Google eux aussi désignés comme "gatekeepers" ont accepté leurs désignations et se sont engagés à collaborer avec la Commission européenne.
ENVI • Plusieurs textes clés du Green Deal ont été adoptés la semaine dernière :
Le Parlement et le Conseil ont finalisé les négociations sur “Critical Raw Materials Act” (règlement sur les matières premières critiques). L’un des changements notables par rapport à la proposition initiale de la Commission est la hausse de l’objectif de recyclage qui passe de 15% à 25% de la consommation annuelle de matières premières de l’UE.
Le Parlement et le Conseil ont également trouvé un accord final dans leurs négociations concernant la première législation de l'UE visant à réduire les émissions de méthane dans l'UE et dans le monde. Le règlement impose au secteur du gaz, du pétrole et du charbon de mesurer, contrôler, notifier et d’agir sur leurs émissions de méthane. Le règlement s’applique aussi aux importations — qui représentent 80% de la consommation de l’UE de pétrole et de gaz.
Enfin, un accord a été trouvé entre le Conseil et le Parlement sur une directive prévoyant des peines d’emprisonnement jusqu’à dix ans et des amendes jusqu’à 5% du chiffre d'affaire mondiale des entreprises qui commettent un écocide.
RUSSIE • La Commission européenne a proposé le 15 novembre 2023 un douzième paquet de sanctions contre la Russie dans le cadre de la guerre en Ukraine. Depuis le déclenchement de la guerre en février 2022, l’UE a adopté pas moins de onze paquets couvrant de nombreux champs : énergie, banque, commerce, etc.
Dans le détail, ce douzième paquet vise à interdire dès janvier 2024 l’importation de diamants russes au sein de l’UE comme le font déjà les Etats-Unis. Le paquet entend aussi renforcer les obligations déclaratives pour contrer le contournement des sanctions, en particulier le plafond d’achat du baril de pétrole russe à 60 dollars.
Le paquet devrait être adopté d’ici la fin de l’année.
Nos lectures de la semaine
Martin Sandbu propose une excellente analyse des répercussions du jugement de la cour de Karlsruhe au niveau européen dans le Financial Times.
Dans un rapport pour l’Institut de Vienne, Richard Grieveson et al. parviennent à la conclusion que sur les questions économiques, l’Ukraine est proche des critères de Copenhague, qui définissent les conditions d’adhésion à l'Union européenne.
L'IESUE, le groupe de réflexion interne de l'UE sur les questions de politique étrangère, a publié une note de Jan Joel Andersson sur l’industrie de la défense européenne.
Cette édition a été préparée par Guillaume Renée, Marwan Ben Moussa, Maxence de La Rochère et Augustin Bourleaud. À la semaine prochaine !
