Qatargate, Monsanto papers, marchands de doute… Les lobbys sont souvent au cœur de l’actualité européenne — dernièrement, c’est l’affaire du Qatargate qui a relancé le débat sur leur rôle et leur influence. En un mot, des députés auraient défendu les intérêts du Qatar en échange de sommes d’argent perçues via des émissaires marocains. Pour répondre à ce type de corruption, le Parlement a décidé d’adopter des règles plus strictes pour davantage encadrer le lobbying.
Et si nous avions besoin du lobbying ? C’est en somme la question un peu provocatrice que pose le nouveau livre de Jean Comte, “Au coeur du lobbying européen”, publié aux Presses universitaires de Liège. L’auteur, journaliste à Bruxelles depuis 8 ans, est un fin connaisseur des arcanes bruxelloises. Nous nous sommes entretenus avec lui.
“Les lobbys sont des vecteurs d’expertise”
Ils sont, tout d’abord, incontournables. A Bruxelles, 12 158 organisations déclarent faire du lobbying auprès des institutions européennes, selon le registre de transparence. Ce chiffre recouvre une pluralité de structures : cabinets de lobbying, cabinets d’avocats, grandes entreprises mais aussi organisations non gouvernementales, think tank, organisations religieuses, associations professionnelles ou syndicats. Ces entités partagent un objectif commun : influencer le processus législatif afin de défendre des intérêts précis – les leurs dans le cas d’une entreprise, ceux de leurs clients pour un consultant, ou une cause pour une ONG.
“Les lobbys et la Commission européenne se sont construits en même temps. La Commission repose historiquement sur une expertise externe. Ce sont les lobbys qui la fournissent.” Jean Comte rappelle l’un des paradoxes de la construction européenne. D’une part, la Commission européenne est chargée de rédiger des textes toujours plus complexes et toujours plus nombreux. Les procès en technocratie adressés à l’exécutif européen font écho à cette technicité. D’autre part, les États membres ont toujours été réticents à donner à la Commission européenne les moyens de développer sa propre expertise. In fine, les fonctionnaires n’étant pas forcément des experts, ils doivent s’appuyer sur les personnes qui détiennent ces savoirs, notamment les lobbyistes. “Les lobbys sont des canaux d’information essentiels pour avoir des remontées du terrain.” Les représentants d’intérêts permettent aux décideurs européens de mieux comprendre l’impact d’un texte et la façon dont les différentes organisations affectées le perçoivent.
En outre, “la Commission voit ses effectifs diminuer alors que ses compétences se renforcent”. Pour Jean Comte, cette “pression à la baisse” renforce inévitablement le rôle des lobbys : les fonctionnaires doivent traiter de sujets sans cesse plus nombreux et complexes avec des moyens réduits. Ils font donc appel aux acteurs économiques, associatifs et à la société civile du secteur qu’ils doivent réguler pour proposer la législation la plus adaptée et la plus intelligente qui soit.
Cependant, les fonctionnaires européens ne sont pas complètement démunis, rappelle Jean Comte. Ils ont l’habitude de travailler avec des lobbys, et savent comment mettre en perspective ce que leur disent ces derniers. Ils ont développé des méthodes pour confronter systématiquement les points de vue de chaque acteur. La Commission soutient également financièrement de nombreuses ONG, afin de leur permettre de faire contrepoids aux lobbys privés.
Enfin, selon Jean Comte, l’importance des lobbys est renforcée par le fait que l’administration européenne n’est pas directement chargée d’appliquer les textes. Lorsqu’un État membre propose et adopte un texte de loi, il est chargé de la mise en œuvre de ce texte. La Commission européenne, à l’inverse, n’a pas ce contact direct et privilégié avec les citoyens. Elle doit donc s’appuyer sur les États membres ou d’autres canaux d’information pour avoir une idée concrète de l’impact de ses textes.
Les lobbys sont encadrés, mais pas régulés
Pour contrebalancer l’influence indéniable des lobbys sur la législation européenne, les institutions leur imposent diverses contraintes — le but de l’encadrement est surtout d’apporter de la transparence sur les activités de lobbying. En 2011, la Commission européenne et le Parlement se sont dotés d’un registre de transparence.
Le registre a été adopté en 2011 comme une initiative commune entre les deux institutions. Depuis, l’inscription au registre de transparence est obligatoire pour pouvoir réaliser certaines activités de lobbying. Rencontrer un commissaire, un de ses membres de cabinet ou un directeur général de la Commission européenne nécessite d’être enregistré. Par ailleurs, la réglementation du lobbying n’est pas figée. Les règles se sont durcies à plusieurs reprises et le Qatargate alimente inévitablement cette dynamique.
Cependant, ces contraintes sont incitatives et non obligatoires. Une entité peut tout à fait faire du lobbying à Bruxelles sans être dans le registre de transparence. “Une partie considérable des actions de lobbying se joue au niveau d’acteurs non couverts par les exigences de transparence”. Jean Comte prend l’exemple des policy officer de la Commission européenne : “Ce sont eux qui définissent les éléments techniques du texte. Les lobbyistes les ciblent même davantage que les Commissaires.” Il ajoute : “le registre se focalise sur les personnalités de haut niveau alors que c’est en bas de la chaîne que ça se passe.”
“Les lobbys sont encadrés mais pas régulés, au sens où ils ne sont pas soumis à un texte juridique contraignant.” Jean Comte rappelle que le secrétariat du registre de transparence ne compte qu’une dizaine d’équivalents temps plein au contrôle des activités de lobbying. L’ouvrage rapporte plusieurs cas de déclarations erronées dans le registre de transparence — et ceci n’est pas nouveau. Dans une enquête de 2020, Jean Comte montrait que la déclaration d’Atos était erronée. Le montant déclaré pour ses activités de lobbying était 18 fois inférieur à la réalité. Les députés et commissaires ne déclarent pas toujours leurs rendez-vous non plus. Cependant, pour le journaliste, “il s’agit très souvent d’oublis, et non de volonté de leur part de dissimuler ces rencontres”.
Il y a aussi des zones d’ombre dans l’encadrement des lobbys. Le Qatargate a montré au grand public que les États tiers ne sont pas tenus de s’enregistrer pour pratiquer des actions de lobbying. Là aussi, la question de la pertinence du champ d’application du registre de transparence est posée. Il en va de même pour les anciens députés qui conservent un accès au Parlement — ils ont même des bureaux dédiés au Parlement — et ont le droit d’exercer des activités de lobbying – ils doivent seulement attendre six mois après la fin de leur mandat pour faire du lobbying auprès du Parlement (l’une des règles post-Qatargate). “Chez certains consultant de la place bruxelloise, la présence d’un ancien député ou haut fonctionnaire est même un argument marketing pour décrocher de nouveaux contrats” d’après Jean Comte.
Ce phénomène est appelé “revolving doors”. Jean Comte estime qu’il y a “une certaine réticence de la Commission à utiliser pleinement ses pouvoirs pour les restreindre”. L’exécutif européen peut en effet interdire ou mettre des conditions à ces cas de pantouflages. Il les autorise souvent à condition que l’ex-employé ne fasse pas de lobbying auprès de ses anciens collègues, mais ne contrôle pas activement le respect de cette obligation — son approche est basée sur la confiance. Jean Comte ajoute “il est difficile d’encadrer ces pratiques. Après 20 ans à la Commission européenne à travailler sur un même secteur, il y a de fortes chances pour que les collègues soient des amis et qu’on ne les rencontre pas seulement dans un cadre professionnel. Comment encadrer cela ?”
Pour Jean Comte, “le plus urgent est de développer des dispositifs de contrôle des règles existantes, et le cas échéant des sanctions. Depuis le Qatargate, tout le monde plaide pour de nouvelles règles mais il faudrait déjà s’assurer du respect des règles existantes.”
Et les citoyens dans tout ça ?
Théoriquement, comme le rappelle Jean Comte dans l’introduction de son livre, une grande partie du processus décisionnel est publique. Les citoyens peuvent donc y avoir accès. Cependant, “public” ne veut pas dire accessible. Les dossiers restent éminemment techniques pour la plupart et le processus législatif européen nécessite certaines connaissances”. Il ajoute que “avoir l’information n’est qu’une partie du travail. Il faut convaincre ensuite”.
“Il y a beaucoup de canaux informels bien plus efficaces que les canaux publics.” L’auteur fait notamment référence aux consultations organisées par la Commission européenne avant la publication d’une proposition législative. Si cela est relativement facile d’accès, tant pour un lobbyiste que pour les citoyens, il y a fort à penser qu’y répondre ne changera pas radicalement le texte de l’exécutif.
Jean Comte note toutefois que des efforts ont été faites et cite, dans son ouvrage, le programme Better regulation. D’après le site de la Commission européenne, “Le programme pour une meilleure réglementation doit permettre au processus législatif de l’UE d’être transparent et fondé sur des données probantes, et de reposer sur les points de vue des acteurs susceptibles d’être concernés.”
