What’s up EU a s’est entretenu avec Anu Bradford à propos de son dernier livre, Digital Empires: The Global Battle to Regulate Technology (OUP). L’ouvrage figure dans la sélection du Financial Times des meilleurs livres de 2023. Notre échange a eu lieu le 15 novembre 2023.
Anu Bradford enseigne le droit et les organisations internationales à la Columbia Law School. Elle est également la directrice du Centre d'études juridiques européennes à Columbia. Elle est finlandaise et américaine.
Son précédent ouvrage, The Brussels Effect: How the European Union Rules the World, est régulièrement cité par les institutions européennes cherchant à définir le rôle de l'UE dans le monde en tant que superpuissance réglementaire. Avant de rejoindre le monde académique, Anu Bradford a travaillé comme avocate en droit de la concurrence à Bruxelles et comme conseillère en politique économique au Parlement finlandais.
Digital Empires décrit la course mondiale à la régulation dans le numérique, où les États-Unis, la Chine et l'Europe tentent d'étendre leurs sphères d'influences par le biais du leadership technologique et/ou de la réglementation.
Son livre décrit trois modèles concurrents : le modèle américain basé sur le marché, l'initiative privée et l'autorégulation ; le modèle européen axé sur les droits de l’individu, la régulation ex-ante et l'évaluation des risques ; et le modèle chinois dirigé par l'État, centré autour d'une puissante techno-autocratie.
Le rôle de l'UE dans la régulation numérique
A défaut de leadership technologique, l'Union européenne est en avance sur réglementation du numérique. Par exemple, l'UE a été pionnière dans l'introduction de règles de confidentialité sur les données personnelles telles que le Règlement général sur la protection des données (RGPD) entré en vigueur en 2018.
Sous la présidence d'Ursula von der Leyen, la régulation du digital a été une priorité de la Commission, avec des textes clés comme le Digital Markets Act (DMA), le Digital Services Act (DSA), le Data Governance Act (DGA), le Data Act et le AI Act. Ce dernier fait en ce moment l’objet de frénétiques négociations entre les institutions. D’où l’idée que légiférer en premier donne un avantage réglementaire dans cette course internationale à la norme.
Anu Bradford nous dit : "Le first mover advantage est un atout. Si l'on pense au RGPD, il n'y avait pas vraiment de cadre réglementaire concurrent à l’époque. Mais il y a évidemment d'autres conditions pour que l'effet Bruxelles puisse exister : vous devez avoir un marché d’une taille suffisante. Ainsi, si le Costa Rica se lançait en premier avec une réglementation de type RGPD, cela ne deviendrait pas pour autant une norme mondiale. L'UE a été la première à réglementer en tant que grand marché ayant la capacité d’édicter une réglementation suffisamment crédible, importante et stricte."
L'Europe peut-elle maintenir sa position d’innovatrice réglementaire si elle reste à la traîne sur le plan technologique ? Et plus fondamentalement, avec une économie en déclin par rapport au reste du monde, l'Europe n'est-elle pas condamnée à perdre son statut de rulemaker pour devenir un ruletaker ?
Anu Bradford analyse : "La taille relative du marché européen va diminuer, et cela diminuera le levier dont dispose l'UE car celle-ci pourrait perdre sa place comme marché incontournable. Mais ce n'est pas seulement le PIB qui compte, c'est aussi le PIB par habitant. Si l'on pense aux réseaux sociaux ou aux plates-formes qui dépendent de la publicité, les revenus publicitaires générés par utilisateur sont beaucoup plus élevés dans les économies développées que dans les économies en développement. C'est pourquoi Facebook gagne beaucoup plus d'argent en faisant de la publicité en Europe qu’en Inde, en Afrique ou dans d'autres parties du monde. Il faudra encore un certain temps pour que le PIB par habitant dans d'autres parties du monde rattrape celui des économies développées. Pour autant, je ne remets pas en question cette tendance de fond. Et je pense que ce qui pourrait venir au secours de l'UE, c'est cet effet Bruxelles — si l'UE parvient à exporter sa philosophie et ses cadres réglementaires vers des marchés en croissance — à travers lesquels elle pourrait enraciner davantage les règles européennes et les valeurs qui y sont associées."
Et vint l'IA générative
Les progrès spectaculaires de l'IA générative ont été un véritable catalyseur pour les décideurs politiques du monde entier. Avec ChatGPT, il semble que la course normative a véritablement été lancée, menée à coups de législations unilatérales et potentiellement extraterritoriales (comme le AI Act de l'UE) et de grandes réunions internationales telles que le Sommet des leaders du G7 à Hiroshima, Japon (19-21 mai) ou plus récemment le AI Safety Summit (1-2 novembre) à Bletchley Park, au Royaume-Uni.
Interrogée sur les apports du AI Safety Summit, Bradford analyse : "Le AI Safety Summit au Royaume-Uni a créé un élan. Le consensus à présent, c'est que l'IA doit être réglementée, ce n’est plus de laisser l'innovation suivre son cours. Il y a une forte dynamique politique mondiale qui offre un narratif pour que les gouvernements adoptent une position plus ferme et réglementent l'IA dans leurs propres juridictions. "
La liste des invités du AI Safety Summit avait initialement été pensée pour ne réunir que des like-minded countries, c'est-à-dire sans la Chine. Le Royaume-Uni a finalement invité la Chine — une décision qui a suscité un certain malaise compte tenu du bilan de la République populaire de Chine en matière techno-autoritarisme.
Cependant, Bradford note : "Je félicite le Royaume-Uni d'avoir réuni différents pays, y compris en invitant la Chine. Il y a certes une contrepartie : si vous invitez la Chine, il y a de nombreux sujets sur lesquels vous ne pouvez pas être d'accord comme l'utilisation de l'IA à des fins de surveillance de masse ou de reconnaissance faciale. Mais la Chine représente une part importante du monde et du développement de l'IA. Il serait vain d'essayer d'avoir un dialogue vraiment international sur l'IA qui exclurait la Chine. Je pense donc que c'était important d'obtenir une déclaration, même si c'était une déclaration superficielle. Elle n'impose aucune obligation contraignante, elle affirme que nous voulons tous plus de responsabilité, mais nous allons le faire en reconnaissant nos différences. Je pense que ce n'est pas rien, c'est toujours important d'avoir ces conversations, mais nous sommes très loin d'un traité international contraignant sur l'IA."
Le AI Safety Summit a clairement montré que les États-Unis eux aussi s'étaient engagés dans la lutte pour réguler l'IA. La Maison Blanche a d’ailleurs publié un executive order sur l'IA seulement deux jours avant que le sommet n'ait lieu. Pendant le sommet, la vice-présidente Kamala Harris était à l'offensive, soulignant le rôle naturel de l'Oncle Sam dans la régulation de l'IA en tant que leader technologique. Dans ce contexte, quel est le risque de fragmentation réglementaire ?
"La fragmentation n'est jamais une bonne chose. Lorsque des divergences apparaissent, cela peut signifier que des cadres réglementaires bien développés sur certains marchés peuvent être contrecarrés par des lacunes ailleurs. Plus il y a de fragmentation, plus il est difficile d'offrir ces systèmes d'IA à l'échelle mondiale. Idéalement, nous aurions une approche plus harmonisée au niveau mondial, mais cela n'arrivera tout simplement pas. Au moins, lorsque nous comprenons les différences, nous pouvons mieux les gérer. L'UE est la plus avancée avec son AI Act (en supposant qu'il soit adopté cette année ou début de l'année prochaine). C'est la seule législation complète, horizontale et contraignante. La Chine a déjà légiféré, mais avec une approche plus progressive qui permet à la Chine de s'appuyer sur la législation existante. La Chine le fait différemment de l'UE, mais elle elle aussi cherche à établir une législation contraignante. L’executive order américain est très largement une manifestation de ce dont je parle dans le livre, à savoir que les États-Unis se dirigent vers le modèle européen basé sur les droits. Et les États-Unis semblent approuver une vision du monde très similaire à celle de l'UE, avec des préoccupations concernant la vie privée, la non-discrimination et les risques pour la sécurité. Mais cela reste un executive order. Ce n'est pas la même chose que l'adoption d'une loi — l’executive order est plus vulnérable à être révoqué. Les États-Unis n’ont pas encore la même force de frappe que l'UE en matière de régulation", déclare Bradford.
La place de l’Europe dans les guerres technologiques
Bien que Digital Empires traite de trois modèles concurrents, les projecteurs sont généralement braqués sur l’affrontement entre la Chine et les États-Unis. Les États-Unis ciblent le secteur technologique chinois dans son ensemble, cherchant à contrecarrer la montée de la Chine en tant que superpuissance technologique, que ce soit dans la 5G, les semiconducteurs, les biens à double-usage ou l'intelligence artificielle.
"La guerre technologique peut encore s'intensifier", avance Anu Bradford. "Nous avons vu progressivement les États-Unis élargir l'ensemble des technologies entrant dans le champ d'application des contrôles à l'exportation. Il y a deux forces en jeu. D’une part, nous assistons à une dynamique d’escalade, car je pense que la guerre technologique va se poursuivre, je ne vois vraiment pas de trêve à court terme. Il y a trop en jeu en termes d’affrontements géopolitique, trop de désaccords idéologiques, d’ambitions du côté de la Chine et d’inconfort du côté États-Unis sur ce sujet. Je pense que la guerre technologique continuera à s'intensifier et nous verrons une pression en faveur d’un découplage. D’autre part, les économies sont tellement imbriquées que nous voyons aussi des pressions en faveur de la modération. L'escalade alterne avec la désescalade."
En matière de régulation technologique, l'Union européenne et les États-Unis ont souvent été en désaccord ces dernières années. Plusieurs responsables américains de haut niveau, dont la secrétaire au Commerce Gina Raimondo, ont vertement critiqué le Digital Markets Act (DMA) de l'UE, l'accusant de cibler injustement les entreprises américaines. Il en va de même avec l'AI Act, OpenAI menaçant de quitter l'UE et Google reportant la sortie de son chatbot Bard. Jusque récemment, il semblait que l'Union européenne était une fois de plus en avance sur le terrain normatif. Les États-Unis craignaient de légiférer trop rapidement et que cela crée un obstacle à l’innovation.
Concernant le DMA, Bradford avance : "Je pense que l'administration américaine répondait à un certain degré de pression de la part des entreprises concernées, qui craignaient que cela soit une campagne anti-américaine. Mais en même temps, si l'on examine de nombreux projets de loi en attente au Congrès américain, ils sont très similaires au DMA. De nombreux membre du Congrès aimeraient voir une législation de type DMA être adoptée aux États-Unis. Si l'on regarde la pratique des autorités de concurrence américaines — Lina Khan à la FTC et Jonathan Kanter au DOJ — c'est une approche très pro-enforcement. Les États-Unis étaient un peu divisés dans leur perception du DMA car de nombreux Américains le soutiennent en réalité."
